Doktrinen om skyldigheten att skydda – Responsibility to Protect, R2P – som
FN:s medlemsstater under högtidliga fanfarer lyckades enas kring vid
FN-toppmötet 2005, har långtifrån blivit det dynamiska nya paradigm i
försvaret av mänskliga rättigheter som många hoppats på.
Fyra år efter att doktrinen antogs av världssamfundet är löftet om ett ”snabbt
och beslutsamt” agerande för att förhindra lidande ännu ouppfyllt.
Doktrinen om R2P tycktes representera ett nytt, resultatorienterat tänkande,
som en värld hemsökt av grymheter var i desperat behov av. Genom att ställa
sig bakom R2P accepterade FN:s medlemsländer en laglig skyldighet att skydda
sina medborgare mot etnisk rensning, krigsförbrytelser, brott mot
mänskligheten och folkmord.
Om en stat misslyckas med att uppfylla denna grundläggande skyldighet –
antingen på grund av bristande förmåga eller för att staten själv utövar
våld mot sin egen befolkning – så har det internationella samfundet, enligt
doktrinen om R2P, en moralisk och juridisk skyldighet att axla ansvaret för
detta skydd.
I extrema fall kan även väpnad makt sanktioneras av FN för att stoppa dödandet
och förhindra en upprepning av Förintelsen, eller ännu ett Kambodja eller
Rwanda.
Men trots doktrinen om skyldigheten att skydda blir vi än idag vittne till
massförbrytelser, såsom i exempelvis Demokratiska republiken Kongo, Somalia
och Darfur.
FN:s generalsekreterare Ban Ki-Moon påtalade i sin rapport om genomförandet av
R2P, vilken lämnades till FN:s generalförsamling i januari 2009, det enorma
gap som råder mellan principen och verkligheten.
Ban Ki-Moon slog fast att FN och dess medlemsländer alltjämt ”är dåligt
förberedda på att möta de mest grundläggande skyldigheterna vad gäller
förebyggande och skydd”. När behoven är som störst lägger hyckleri och brist
på vilja hos nyckelaktörerna hinder i vägen för det snabba och beslutsamma
agerande som R2P kräver.
Vad har gått fel?
En del menar att doktrinen om R2P måste reformeras för att bli mer effektiv,
men FN:s generalsekreterare gör rätt i att avvisa alla sådana förslag. R2P
är väl förankrad i internationell och humanitär rätt och det skulle innebära
en stor risk att gå tillbaka till FN:s medlemsländer och försöka nå enighet
om en ny, mer utarbetad och fordrande doktrin.
Det som saknas för att operationalisera R2P är en vilja att ingripa, en vilja
att mobilisera politiskt stöd för konkreta åtgärder, som skulle förvandla
R2P till en robust internationell mekanism för att förhindra
massförbrytelser mot mänskliga rättigheter var de än sker.
Så vem skall vi vända oss till, som kan bidra till att mobilisera politisk
vilja att ingripa och leda andra likasinnade länder i samordnade aktioner?
USA, världens enda supermakt, är inte någon rimlig kandidat. Landet befinner
sig mitt i en omprövning av sin utrikes- och biståndspolitik, samtidigt som
regeringen fortsätter att förbryllas över utfallet av krigen i Irak och
Afghanistan. Ryssland och Kina är å sin sida helt absorberade av den egna
utvecklingen och sina egna maktstrider.
Bäst förutsättningar för att mobilisera en vilja att ingripa har rika
medelstora länder – som Kanada, Tyskland och Japan – och progressiva,
utvecklade länder som Sverige, med välutvecklade politiska institutioner,
ett starkt civilsamhälle och inga egna expansionistiska ambitioner på
världsscenen.
Medborgarna och frivilligorganisationerna i dessa länder skulle kunna sätta
press på sina politiska ledare att föra en utrikes- och biståndspolitik som
bidrar till att lösa problemen i de länder där befolkningen är allra mest
utsatt: så kallade misslyckade stater, där statsmakten brutit samman eller
är sönderfallande.
Sådana stater har liten eller ingen förmåga att hantera vare sig interna
problem som fattigdom och korruption, eller transnationella problem som
ekonomiska kriser, terrorism, trafficking, pandemier, klimatförändringar,
vapenhandel och droghandel. Av världens omkring 190 stater räknas mellan 30
och 60 som misslyckade eller sköra.
Sådana områden utan fungerande politiskt styre, där övergrepp mot mänskliga
rättigheter frodas och inget lagstyre existerar, utgör ett hot mot alla
eftersom de inte går att räkna med när det gäller att bekämpa
transnationella problem. Misslyckade och sköra stater utgör därmed ofta en
grogrund för internationella problem, där problemen kan slå rot, växa och
sprida sig.
Det finns ett akut behov av att utvecklade medelstora länder inser att deras
nationella säkerhet, välstånd och fortsatta frihet är beroende av effektiva
internationella åtgärder för att möta globala problem. Skattebetalarna i
dessa länder måste övertyga sina politiska ledare om att förebyggande är mer
kostnadseffektivt än att reagera på en fullt utvecklad kris.
Den FN-insats, Unamir 1, som jag ledde i Rwanda i samband med folkmordet 1994
är ett bra exempel. För att kunna genomföra uppdraget framgångsrikt begärde
vi anslag på 200 miljoner dollar. Några dagar innan folkmordet inleddes
beviljade FN 60 miljoner dollar.
Under de sex månader som följde efter folkmordet spenderade det
internationella samfundet mer än 30 gånger så mycket, 2 miljarder dollar,
bara på att hjälpa de överlevande att hålla sig vid liv i den efterföljande
humanitära katastrofen.
FN:s generalsekreterare underströk den ekonomiska potentialen i sin rapport om
R2P:
”Världen har underinvesterat i förebyggande förmåga, vilken bara kostar en
bråkdel av det som spenderas på FN:s fredsinsatser efter konflikter.”
Det finns dock ett större ansvar än det ekonomiska. Politiska ledare i länder
som hyllar mänskliga rättigheter, och som har kapacitet att ingripa i länder
där kränkningar grasserar, måste också agera som ledare utanför de egna
gränserna. De har ett ansvar att engagera sig för att främja mänskliga
rättigheter och skydda oskyldiga människor från övergrepp.
Ledare i suveräna men sönderfallande stater som begår massiva övergrepp måste
svara för sina handlingar inför den internationella brottmålsdomstolen. Men
även ledare i utvecklade länder som medvetet ignorerar övergrepp borde
hållas ansvariga, både av sina egna folk och av det internationella
samfundet.
Att mobilisera politisk vilja att ingripa hos de medelstora makterna är
nyckeln till att bryta den förlamning som nu präglar R2P. Om våra politiska
ledare kan förmås att låta upplyst egenintresse styra utrikes- och
biståndspolitiken så kommer vi, med Ban Ki-Moons ord, att gå ”från
retorikens värld till en värld av politik och handling”.
ROMÉO DALLAIRE
Översättning: Magnus Jiborn