Är staten alltid god?

Personvalsspärren till riksdagen sänks från 8 till 5 procent och hamnar i paritet med spärren i kommunalvalen. Riksdagen skall med automatik rösta om statsminister efter varje val. Detta verkar bli de två mest konkreta förslagen från den parlamentariska Grundlagsutredningen, tillsatt 2004 (SvD 8/11).

Det magra resultatet hänger samman med behovet av enighet i författningsfrågor: eftersom det gäller demokratins spelregler finns det ett egenvärde i att partierna är överens. Således har de borgerliga och miljöpartiet fått släppa kravet på en författningsdomstol på grund av socialdemokratiskt motstånd. Socialdemokraterna uppges å sin sida ha gått med på att slopa det så kallade uppenbarhetsrekvisitet: med nuvarande ordning kan domstolar bara överpröva lagar om de ”uppenbart” strider mot grundlagen.

Utredningen, som skall redovisa sina slutsatser senast den 31 december, leds av landshövding Per Unckel och har till uppdrag att göra en ”samlad översyn” av Regeringsformen, RF, en av Sveriges fyra grundlagar. Det är ett brett och genomgripande mandat. Men utåt har utredningen inte visat något större intresse för medborgerliga fri- och rättigheter. I rapportflödet har tekniska och kvantitativa frågeställningar dominerat. Så brukar det vara i svenska grundlagssammanhang.

När protesterna mot FRA-lagen kulminerade i somras väcktes en fråga med konstitutionella implikationer:

Hur kunde en så tvivelaktig lag passera hela vägen fram till riksdagsbeslut den 18 juni?

Reaktionerna mot lagen tog sin utgångspunkt i att alla som ringer, skickar e-post och surfar på nätet skulle förvandlas till potentiella säkerhetsrisker. En av rättsstatens bärande principer är att alla skall betraktas som oskyldiga så länge motsatsen inte har bevisats.

Som svar på kritiken antog regeringen femton kompletterande punkter som skall stärka integritetsskyddet. Men dessa punkter ingår inte i den lag som träder i kraft den 1 januari 2009. De införs senare. Först i oktober nästa år får Försvarets radioanstalt, FRA, tillgång till den kabeltrafik som stod i centrum för sommarens uppståndelse, men det är ändå anmärkningsvärt att lagen börjar gälla utan det förstärkta integritetsskydd som aviserats.

Andra kapitlet i RF från 1974 definierar de grundläggande fri- och rättigheterna. Där slås bland annat fast att varje medborgare är skyddad mot ”undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande”.

Kruxet är att det finns två olika sorters fri- och rättigheter i RF: absoluta och relativa.

Till de förra hör bland annat förbuden mot dödsstraff och tortyr. Till den senare kategorin, som när som helst kan begränsas genom vanlig lag, hör skyddet mot avlyssning och brevkontroll. Dessutom saknar RF ett generellt skydd för privatliv och personlig integritet.

Mot denna bakgrund kan man knappast säga att FRA-lagen står i direkt strid med svensk grundlag. Däremot talar mycket för att den bryter mot Europakonventionen – åtminstone fram till dess att de femton punkterna är på plats.

Enligt RF får inga lagar och föreskrifter ”meddelas i strid med Sveriges åtaganden” gentemot Europakonventionen, som sedan 1995 är införlivad med svensk rätt. I ett uppmärksammat klagomål till Europadomstolen i juli pekade Centrum för rättvisa på FRA-lagens oförenlighet med två konventionsartiklar. Därmed skulle man kunna säga att den indirekt strider mot grundlagen. Men problemet är att konventionens rättsliga ställning är oklar. Skall den betraktas som grundlag eller vanlig lag? Å ena sidan hänvisar en bestämmelse i grundlagen till konventionen. Å andra sidan har konventionen införlivats genom vanlig lag.

I början av året föreslog Integritetsskyddskommittén att ett tydligt integritetsskydd skrivs in i RF. Det är utmärkt. Men genom FRA-lagen hamnade också ett annat konstitutionellt problem i blixtbelysning.

Svensk grundlag vilar på folksuveränitetsprincipen; den avgörande makten ligger hos den politiska majoriteten. Samtidigt innebär demokrati att minoritetens rättigheter garanteras. Enkelt uttryckt: majoriteten skall bestämma, men den får inte bestämma vad som helst. Därför har de flesta demokratier spärrar mot majoritetsbaserad övermakt.

Riksdagens FRA-beslut bekräftar att dessa spärrar är för svaga i Sverige. Ett slopande av uppenbarhetsrekvisitet skulle förvisso vara ett steg i rätt riktning, men det är osäkert om det får någon större praktisk betydelse.

Via RF:s minoritetsskyddsregel kunde oppositionen fördröja FRA-beslutet i tolv månader. Men avsikten med regeln är inte att stoppa lagstiftning. I RF:s förarbeten betonas i själva verket fördelarna med att regeln ”bara” innebär att lagförslag blir temporärt vilande.

FRA-lagen granskades av Lagrådet, som har till uppgift att kontrollera att lagförslag överensstämmer med författningen och de mänskliga fri- och rättigheterna. Lagrådet accepterade FRA-lagen, om än med viss tvekan. Men om denna instans med höga jurister hade kommit fram till motsatsen, så hade det inte nödvändigtvis fått några konsekvenser. Regeringen är inte bunden av Lagrådet.

Man skulle därför kunna tänka sig att Grundlagsutredningen hade tagit sig an sådant som ett förstärkt skydd för de relativa fri- och rättigheterna och utökade befogenheter för Lagrådet. Men frågor av det slaget förefaller inte ha prioriterats. Man skulle också kunna tänka sig att regeringen hade gett utredningen längre tid för att behandla de konstitutionellt relaterade spörsmål som aktualiserades i FRA-diskussionen. Så har dessvärre inte skett.

Framför allt socialdemokraterna motsätter sig ”judikalisering”, att domstolar begränsar majoritetens manöverutrymme. Motståndet ter sig lite märkligt med tanke på partiets hårda kritik mot FRA-lagen, som med all önskvärd tydlighet visar att politiska majoriteter kan trampa snett. Därtill har socialdemokraterna redan medverkat till en långtgående ”judikalisering”: genom EU-medlemskapet har Sverige anslutits till en rättslig gemenskap.

Men inte heller alliansregeringen tycks ha tagit djupare intryck av FRA-frågans mer principiella aspekter. Den rusar nu fram med Ipred-lagen mot fildelning. Att upphovsrätten måste skyddas också på nätet är en självklarhet. Men lagförslaget öppnar för en orimlighet: företag kan kräva ersättning av den som står bakom en IP-adress, trots att adressen inte identifierar vem som laddat ner materialet. Justitieminister Beatrice Ask (m) rycker på axlarna (DN 22/11): ”Ja, man kan tänka sig att de säger att detta har inneburit en kostnad för oss motsvarande X kronor, och där får man komma överens om en ersättning.”

Mest förbluffande är emellertid att Ask har försökt dämpa kritiken mot Ipred-

lagen – som för övrigt går längre än vad det underliggande EU-direktivet kräver – med att den inte skall gälla retroaktivt. Från början verkar justitieministern alltså inte ha varit införstådd med att retroaktiv lagstiftning, en styggelse i varje rättsstat, i princip är förbjuden i RF.

Sverige är en av världens mest öppna och stabila demokratier. Varför är det då så angeläget med konstitutionella reformer på fri- och rättighetsområdet? Svaret är att de utgör ett slags försäkring för en framtid som vi inte vet något om. George Orwells Storebror dök aldrig upp 1984. Men vad vet vi om 2024 eller 2034? Kan vi vara säkra på att staten – och den politiska majoriteten – alltid är välvilligt återhållsam?

Under andra världskriget granskade den svenska säkerhetstjänsten 200 000 brev – varje vecka. Över 11 miljoner telefonsamtal avlyssnades och 317 000 utrikestelegram kontrollerades. Tidningar konfiskerades med stöd av en antikverad bestämmelse i Tryckfrihetsförordningen; bara under 1942 gjordes 146 beslag. Nästan 2 000 personer greps i enlighet med särskilda tvångsmedelslagar, oftast på lösa boliner: endast 387 gripanden ledde till åtal.

Lärdomen är att i tillspetsade och nervösa lägen kan även en demokratisk stat frestas att inskränka eller rent av åsidosätta medborgarnas fri- och rättigheter. Därför måste det konstitutionella regelverket kunna klara påfrestningarna. Det är högst tveksamt om Sverige har ett sådant regelverk. Men det får nog bli en fråga för nästa grundlagsutredning.

MER ATT LÄSA: Svensk statsrätt (Studentlitteratur) av Joakim Nergelius. Säkerhetspolitik och historia (Hjalmarson och Högberg) red Mats Bergquist och Alf W Johansson. www.grundlagsutredningen.se. www.centrumforrattvisa.se.